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行政机关自我纠错不影响其违约责任的成立

作者:张榆    时间:2024/5/29    浏览:110次

  【简要案情】

  2003年9月,区政府与林某某签订了拆迁安置补偿协议,对拆迁补偿金额、搬家补助费、奖励费等作了约定,并约定区政府确保安置房在拆迁户签订协议后两年内交付使用,如不能如期交房,自逾期之日按被拆房屋建筑面积以每月8元/平方米标准支付临时安置补助费。案涉房屋于2017年被拆除,区政府为林某某安排了移动板房作为临时过渡房,但协议约定的套式安置房屋至今未交付。2023年6月,林某某提起本案诉讼,请求区政府履行协议约定的交付安置房义务并赔偿逾期交房产生的临时安置补助费、利息等损失。区政府在一审期间出具了一份《情况说明》,载明由于该村的被征收人当时签订的都是套式安置协议,协议签订后,大部分被征收人又要求将安置方式改为宅基地安置,致使政府未能按期履行,区政府已与该部分被征收人重新签订了协议。对于林某某等仍要求套式安置的被征收人,区政府现已决定开始建设安置房,计划于2026年6月完成竣工验收。

  【案件分歧】

  对于区政府是否应承担违约责任,原告是否有诉的利益,存在不同观点。第一种意见认为,区政府未能按期履行协议有客观原因,现已自我纠错,也给林某某安排了过渡房,原告无诉的利益,应裁定驳回起诉。第二种意见认为,区政府的自我纠错未能消弭已造成的损害后果,第三人原因亦不足以对协议履行构成根本障碍,均不能成为区政府成立违约责任的阻却事由。

  【案件评析】

  笔者同意第二种观点。行政机关自我纠错是指行政机关在发现其行政行为存在违法或不当的情况时,通过采取撤销、补正、重作、改变原行政行为等方式主动进行纠正。既包括纠正原来作出的违反法律规范的行为,也包括停止消极不作为的违法状态,开始积极的作为。自我纠错对于避免错误行政行为的延续和扩大、提高行政效率、节约司法资源等有重要意义。如果行政机关在诉讼过程中主动纠错,尚未对相对人权益造成实际影响,从鼓励行政机关自我监督的积极性角度考虑,可视情况不作否定性评价,而本案并非此类情况:

  1.区政府的迟延履行行为已构成违约,对相对人权益造成实际损害。案涉房屋拆迁安置补偿协议系各方当事人在自愿协商一致的基础上签订,具有法律约束力,各方均应依约履行。按照协议约定,区政府应在签订协议后两年内交付安置房,而协议签订至今20余年,安置房仍未交付,既违反协议约定,也超过了合理的安置期限。区政府的迟延履行行为致使林某某长期未得到安置,必然对其居住条件、生活安排等产生实际影响,已经损害其合法权益。故认为林某某没有诉的利益,显然不正确。

  2.开始履行不等同于履行完毕。区政府在法院审理期间出具了《情况说明》,载明建设安置房的计划方案和时间安排,可视为区政府在诉讼阶段的自我纠错行为。但这仅为承诺启动安置房建设事项,开始着手履行,而非已经竣工交付,不能等同于实际履行完毕、满足了原告的诉求。由于届时能否如期完工存在不确定因素,原告的权益没有因此而得到保障,亦不能改变政府已构成违约的事实。

  3.实际履行不能取代损失赔偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款规定:“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定,结合原告诉讼请求,判决被告继续履行,并明确继续履行的具体内容;被告无法履行或者继续履行无实际意义的,人民法院可以判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。”即继续履行和损失赔偿两种违约责任方式可以并存。本案中,区政府虽开始履行协议,但此前长期的迟延履行行为给相对人造成的影响是客观存在的,并未因政府自我纠错、开始履行而消弭。相对人在本案中诉的利益不仅包括取得安置房,还包括因政府违约所受损失的弥补,在存在损失的情况下,违约责任中的赔偿损失方式不能被实际履行所替代或吸收。

  4.区政府对其违约行为应承担严格责任。其一,第三人原因不足以导致协议不能履行。案涉协议签订后虽出现半数以上的被征收人要求改变安置方式的客观情况,确实在一定程度上对区政府按期履约造成了影响,但尚不构成根本障碍。政府如认为原协议无法继续履行,则应积极采取合理措施,及时与被征收人重新协商,变更、解除或重新签订协议,而非怠于履职,导致协议履行被长期拖延。其二,对于行政协议中违法或违约行为的归责原则,行政诉讼法第七十八条第一款规定:“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”可见,与民法典第五百七十七条基本一致,采取的是严格责任原则,有违约行为即应承担责任,不论是否有过错。在此情形下,第三人原因和自我纠错均不能成为区政府违约的免责事由。且在行政协议法律关系中,行政机关在协议的订立、履行、变更和解除过程中处于主导地位,科以其严格责任亦符合规范权力行使和依法行政的要义。但严格责任不等同于绝对责任,不可抗力、公共利益需要的情况仍可成为减轻或免除违约责任的正当理由。

  (作者单位:浙江省高级人民法院)

关键词: 行政机关自我纠错不影响其违约责任的成立  

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