【基本案情】

　　2009年4月22日，北京市某村民委员会（以下简称村委会）与陈某签订《修建管理公墓承包协议》，双方约定:项目名称为修建并管理该村甲处公墓；村委会将四至明确的一块土地发包给陈某用于修建公墓；陈某负责在土地附近修建道路一条、停车场一个以及墓穴若干，建设费由陈某自负；陈某还需负责将该村乙处的原坟墓全部迁入新址，每迁一个坟村委会支付陈某一千元人民币；新入坟的由陈某与亡者家属自行协商，收入归陈某所有。该协议经该村村民代表会议决议同意。协议签订后，该村委会依约发包了土地，陈某也履行了协议约定的部分建设义务及迁坟义务，还对外销售了若干墓穴。但是，陈某所修建的墓地未经该辖区县级民政部门批准。

　　2009年12月15日，该村委会在建成的公墓张贴《迁坟规定》。该规定载明，甲处为公益性墓地，旨将该村乙处的老坟迁入新规划的墓地，以便集中管理。该村村委会还在《迁坟规定》中公示了该村委会工作人员的手机号作为墓地管理监督电话。2010年初，在合同履行过程中该村部分村民提出反对意见，该村村委会此时经过了解才发现，修建公墓应当经过国家相关部门审批，未经审批是违法的。于是，该村村委会找到陈某提出《修建管理公墓承包协议》无效，双方应当终止合作，但在此后的协商过程中未能达成一致。后来，村委会诉至法院，要求判决确认该村村委会与陈某签订的《修建管理公墓承包协议》无效，并要求陈某将修建公墓占用的土地和修建道路一条及停车场一个交回村委会。

　　陈某却认为，双方签订的《修建管理公墓承包协议》是双方真实意思表示，并经过了当地镇政府同意，且协议已经履行大部分，该协议应属合法有效，应受法律保护。即使修建公墓存在审批瑕疵，这是行政管理性质的规定，与合同是否有效无关，亦无效力性规定要求本案的承包合同要经过登记审批才生效，所以不应否定双方协议的效力，不同意村委会的诉讼请求。庭审中，陈某还提出反诉。要求如果合同被收回，村委会应赔偿其修建道路、停车场和墓穴等实际经济损失以及可得经济利益损失。该村委会针对陈某的反诉请求称，不同意陈某的所有反诉请求，认为陈某经营墓地行为是违法的，故不同意支付陈某提出的预期经营利益损失。

    【法院审理】

　　一审法院经审理认为，根据国务院《殡葬管理条例》的规定，农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。本案中，原告村委会将该村土地发包给被告陈某建设墓地，未报该辖区民政部门审批；且协议约定所建公墓交由陈某管理经营，允许所建墓地向该村村民以外的其他人员销售。因此，《修建管理公墓承包协议》虽系双方当事人的真实意思表示，但该协议已明显违反了《殡葬管理条例》的上述强制性规定，应属无效。最终，一审判决认定双方签订的《修建管理公墓承包协议》无效；陈某应当交还承包土地，并将已无法与该承包地分离的地上附着物一并交付村委会；村委会赔偿陈某修建道路、停车场和墓穴的费用。

　　宣判后，双方均未上诉。

    【案件评析】

　　（一）农村公墓的法律性质

　　根据《公墓管理暂行办法》(1992年8月25日民政部发布) 规定，在我国，公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施，分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。据此，农村公墓的法律性质为且仅能为公益性墓地，其公益性主要表现在以下两个方面：其一，从公墓建设的目的来看。农村公益性公墓是面向农村、服务村民的社会公益性设施，其建立旨在为实行火葬地区的村民提供骨灰安葬和为允许土葬地区的村民提供遗体安葬服务。农村公益性公墓的建设通常要与治理乱埋乱葬、旧坟搬迁工作相结合起来。建立农村公益性公墓不但有助于减轻村民经济负担，满足村民殡葬需求；而且有利于解决无序埋葬问题，还有益于节约土地资源、保护生态环境以及促进农村经济社会的和谐发展。其二，从公墓管理的方式来看。农村公益性公墓不以营利为目的，原则上对农村村民提供遗体或骨灰实行免费安葬，少部分需支付成本费用以用于对公墓的管理维护。公墓的管理者不得利用公益性公墓从事经营性活动，主要是为了防止炒买炒卖墓穴而损害到农村村民的权益。

　　（二）农村公墓建立管理的法定要求

　　目前关于农村公墓建设管理的法律、行政法规规定主要是1997年7月21日国务院发布的《殡葬管理条例》，该行政法规后根据2012年11月9日《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》进行了修订，其他关于农村公墓建设管理的法律规范主要散见于民政部发布的部门规章以及各地方根据国务院发布的《殡葬管理条例》，结合本省实际，制定的地方性法律规范中。

　　1、农村公益性公墓建立的法定要求

　　《殡葬管理条例》（2012年修订）（2012年11月9日国务院发布）第八条第三款规定，农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。《公墓管理暂行办法》(1992年8月25日民政部发布) 第五条规定，公益性公墓由村民委员会建立。各地区也对农村公益性墓地的建设的具体问题作出了相应规定，以北京市为例，《北京市殡葬管理条例》（2001年修正）规定，农村地区可以根据需要建立为本乡、镇村民服务的公益性骨灰堂；远郊乡、镇、村建立为本地村民提供骨灰安葬的公益性公墓，应当报区、县民政局批准；建立公墓必须依照法律、法规的规定到城市规划管理部门和房屋土地管理部门办理用地审批手续；建立公墓应当利用荒山瘠地，不得占用耕地。

　　总体而言，农村公益性公墓的建立应当遵循以下主要法定原则：一是行政审批原则。即农村公益性公墓的建立需由该村村委会向所属乡（镇）人民政府提出申请，经乡（镇）人民政府审核同意后，再报经所属辖区县级人民政府民政部门审批。任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建农村公益性公墓。二是保护耕地林地原则。即农村公益性公墓的建立应本着节约土地资源的原则，充分利用荒山瘠地，不得占用耕地、林地。三是保护生态环境原则。即农村公益性公墓建设应坚持绿色、生态、环保原则，不得大规模开山辟地，破坏生态环境，不应在文物保护区、风景名胜区、水源保护区、河流堤坝和公路两侧等地建立墓地。

　　2、农村公益性公墓管理的法定要求

　　《殡葬管理条例》第九条第二款规定，农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。虽然，《公墓管理暂行办法》第十六条规定，未经批准，公益性公墓不得对外经营殡仪业务。因为，行政法规效力高于部门规章，则农村公益性公墓不得用于从事经营活动，不得面向村民以外人员提供墓穴用地。《公墓管理暂行办法》第十三条还规定，公墓墓区土地所有权依法归国家或集体所有，丧主不得自行转让或买卖。

　　村委会通常是农村公益性公墓的管理者，其对农村公益性公墓的管理应遵循相关法律法规规定，在县级民政部门和乡镇人民政府的监督、指导下，依照村规民约的规定进行管理。村委会的管理活动应遵循的法定要求主要有：一是不得自行流转公墓墓地。农村公益性公墓的土地所有权依法归集体所有，非经法定程序，任何组织、个人不得自行转让或买卖。二是不得向村民收取经营性费用。为加强对公墓的管理维护，全国各地大多规定了在坚持不盈利原则且充分考虑当地村民承受能力的情况下，农村公益性公墓管理者可向亡者家属收取墓穴、材料成本费，但不得开展以营利为目的的经营性收费。费用要全部用于公墓的管理、维护和建设，收费项目需报物价部门审批，并进行公示。三是不得对外经营殡仪业务。即禁止利用农村公益性公墓对本村村民以外的任何组织、个人出售墓穴和骨灰格位或变相进行经营活动。

　　（三）本案法律适用问题

　　1、案件中农村公墓承包协议的法律性质

　　在本案中，原告村委会为加强对辖区内殡葬的统一管理，将涉案土地发包给被告陈某，双方签订《修建管理公墓承包协议》，该协议实质上属于农业承包合同。村委会将集体所有的由村民集体使用的其他用于农业的土地发包给本集体经济组织成员使用，约定了承包地用于建设农村公益性墓地，并约定了双方权利义务，其中约定承包方享有自主经营权。

　　2、案件中农村公墓承包合同的法律效力

　　根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。作为行政法规的《殡葬管理条例》第九条明确规定，任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施；农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。本案中，村委会将该村土地发包给陈某用于建设公益性墓地，未报经辖区县级民政部门审批；且合同约定允许陈某将所建农村公益性公墓对该村村民以外人员提供墓穴，用于经营活动；陈某实际上也对外销售墓穴从事经营活动。综上，本案的《修建管理公墓承包协议》已违反了行政法规的强制性规定，该合同应认定为无效。

　　3、案件中农村公墓承包合同无效的法律后果

　　根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方，应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。据此，陈某应当将其承包的诉争土地交还给村委会。根据《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第86条规定，非产权人在使用他人的财产上增添附属物，财产所有人同意增添，并就财产返还时附属物如何处理有约定的，按约定办理;没有约定又协商不成，能够拆除的，可以责令拆除;不能拆除的，也可以折价归财产所有人，造成财产所有人损失的，应当负赔偿责任。本案中，陈某因承包协议而建设的墓地、道路、停车场系添附于承包土地上，且已成为无法分离的地上附着物。因此，陈某在交还承包土地时还应将地上附着物一并交付村委会。此外，村委会应当赔偿陈某因诉争合同所受的合理经济损失，即陈某修建道路、停车场和墓穴所受的实际经济损失。而对于已建成的墓穴的预期可得利益收入，因农村公益性公墓不能用于经营活动，所以对陈某要求村委会赔偿其可得经济利益损失的反诉要求不予支持。

　　综上，一审法院的判决是正确的。